城乡规划权的宪规制研究

当今中国正处于高速发展期，城市建设日新月异，城市化进程如火如荼。每年大概有1300万到1500万的人口从农村转移到城市，每年新建建筑量是20亿平方米，几乎比世界上发达国家的建筑量总和还多。①城市规划在此历史机遇中深刻改变着城市的面貌也改变着城市中的人们生活。城乡规划表面上是一项城市设计活动，但本质上是对社会资源的分配，是土地和空间开发和利用的准则，具有政治性、规范性和约束力。城市化进程中的突出矛盾，典型的如拆迁纠纷，形成权利与资本、权利与权力的激烈对抗，引发了多起发人深省的“血”的惨案。拆迁问题追根溯源，本质上是城乡规划权力行使中忽视普通百姓的权利主张和利益诉求的结果。城乡规划权以公共利益为名，涉及千家万户，影响各行各业。如何保障城乡规划权在公共利益的轨道上前行，既维护公共利益，又保障个体权益不受非法侵害，正是在当前社会矛盾凸显期，解决城乡规划问题的关键所在。本文从宪政的理念和制度出发，针对我国城乡规划权力行使中存在的依据不充分问题、权力制约弱化的问题、财产权利保障不足的问题、正当程序缺失的问题和权利救济制度不完善等问题，采用比较研究、规范分析、实证分析、历史分析等方法，提出制约和规范城乡规划规划权的具体路径。全文共分七章。第一章绪论，第二章对城乡规划和城乡规划权的基本概念进行了理论分析。第三章至第七章分别从城乡规划权行使的公共利益制约、权力制约、财产权利制约、程序制约和权利救济五个方面针对我国城乡规划权行使中存在的问题，论述了制约城乡规划权的方式并提出了完善的建议。第二章“城乡规划权的理论分析”。首先，对城乡规划的概念和本质进行了分析。基于对历史不同时期城乡规划本质认识的分析，在城乡规划的艺术观、科学观、政治观到政策观的基础上，提出和论证了城乡规划的法律观，认为城乡规划的本质是法，即以社会公共利益为目的，对土地和空间开发利用的权利义务的规范。其次，在界定我国城乡规划体系概念的基础上提出我国城乡规划体系的特征是以控制性详细规划为核心的规划体系，认为编制好、实施好控制性详细规划就能解决我国城乡规划领域的核心问题。最后，对城乡规划权的概念、构成、特征和法理基础进行了论述。认为城乡规划权包括城乡规划制定权和实施权，两者具有不同的权力内容。城乡规划权的特征是公共利益性、高度复杂性、与财产权的对立统一性和扩张性。城乡规划权的法理基础是以保护公共利益为宗旨的警察权的行使。第三章：“城乡规划权的公共利益制约”。公共利益是城乡规划权行使的前提。不具备正当的公共利益，城乡规划权的行使就失去了依据。本章的任务是探究什么是城乡规划中具有正当性的公共利益？首先通过公共利益研究的历史文献进行分析梳理，归纳了公共利益的内涵和特征。然后对城乡规划中的公共利益的含义和内容进行了分析并指出了影响我国城乡规划中公共利益实现的问题。最后为了科学寻求如何保障城乡规划实现的路径，本文运用因子分析法对影响城乡规划公共利益实现的因素进行了数据分析，得出了影响城乡规划公共利益实现的因子包括：公共利益合理界定、公共权力分权制衡、正当程序科学实施、法律法规配套保障、权益利益妥善补偿、公众媒体外部监督。因子分析法证明要保障城乡规划公共利益实现就应当合理界定公共利益；实现规划编制和实施的分权、避免权力集中导致的公众被“公共利益”化；贯彻实施正当程序原则，积极引入公众和媒体监督；制定配套法律法规细则，妥善补偿相关权益利益。第四章：“城乡规划权的权力制约”。本章从宪政的以权力制约权力的原则出发，探讨以权力制约城乡规划权的两种治理路径：分权和监督。第一部分：“分权”。我国城乡规划权无论是规划制定权还是规划实施权都高度统一于行政机关。但是从美国、英国、德国等国的情况看，城乡规划制定权都属于立法机关，而城乡规划实施权则一般归属行政机关。本文认为由私有财产权的重要性、立法权的性质、城乡规划的公共利益性和我国宪法和地方组织法的规定等因素决定，规划制定权的本质是立法权，应当由立法机关行使，而规划实施权则由行政机关行使。在此基础上，提出了三个城乡规划权配置建议：第一，在地方城乡规划权横向权力配置方面，将控制性详细规划和城乡规划技术标准的制定权交由地方人大及其常委会行使。第二、在城乡规划权力的纵向分配上，建立以地方为主的权力分配体制。第三、在分权理论指导下，建立我国的城乡规划委员会制度。第二部分“监督”。首先，指出我国规划权力监督的实然状态表现出：上级对下级监督不到位，地方权力机关监督的虚位，司法机关监督的半缺位，社会监督的乏力等特征；其次论述了加强我国城乡规划权监督制度的建议，包括完善我国的规划督察员制度；落实城乡规划信息公开制度，完善公共参与制度，培育和发展非政府的城乡规划公益性社会组织等内容。第五章“城乡规划权的财产权利制约”。本章从宪政的权利保障原则出发，探讨财产权利保障对城乡规划权行使的制约。城乡规划权表现为对土地、房屋不动产权利的限制，本文首先从城乡规划权与私有财产权关系的国内国外的历史变迁分析入手，提出注重私有财产权的保护，限制城乡规划规划权以公共利益为名的扩张，是完善我国城乡规划制度的重要选择。紧接着，通过比较分析的方法，特别是德国基本法的法律保留制度和美国司法实践中关于城乡规划限制财产权的判例，论述了城乡规划权合法限制公民财产权的原则包括：公共利益优先原则、因果关系原则、平等保护原则、过度行使则构成征收（taking）的原则和征收补偿的原则。在此基础上有针对性的提出了加强公民财产权保护制度，制约城乡规划权力的建议是：在宪法对公民财产权的保护方面，建立法律保留制度；建立我国的管理性征收（taking）及其补偿制度；建立规划制定权行使的比例原则；在城乡规划程序规定中，加强财产权人权利保障的内容等。第六章“城乡规划权的程序制约”。本章探讨的是正当程序对城乡规划权力的制约。首先，本文在对正当程序原则的概念和内容进行归纳的基础上，介绍了美国、英国城乡规划法制中的正当程序制度。然后，针对我国城乡规划制度中的程序问题现状，借鉴域外制度提出了完善我国城乡规划正当程序制度的建议：包括牢固树立正当程序理念，完善城乡规划编制中的公共参与，科学设置规划调整和规划许可程序，限制自由裁量权，科学设计城乡规划编制与实施程序的内容、结构和关系。第七章“城乡规划权失范的权利救济”。“无救济就无权利”。本章的主要任务是探讨如何完善公民因城乡规划权力行使不当受到侵害时如何寻求救济的问题。首先本文从行政复议、行政诉讼和国家赔偿、补偿制度三个方面分析了我国城乡规划领域的权利救济制度的现状和存在的问题，提出当前我国在救济制度方面的主要问题是规划自身对权利的侵害没有救济途径。然后在借鉴美国、德国和日本在因城乡规划造成权利受损的救济制度的基础上，对完善我国城乡规划领域的权利救济制度提出了建议。本文的观点是规划制定权本质是立法权，应当由立法机关行使。在这种情况下，制度完善建议有：第一，应当通过类似规范性文件备案审查方式来纠正城乡规划对公民权利造成的侵害。第二，建立宪法监督的专门机关，由专司宪法监督的机关行使对各类城乡规划是否侵害公民权利的审查。第三、对构成管理性征收（taking）的规划，纳入国家赔偿范围。第四，建立我国的因城乡规划造成财产损失的补偿制度。