在现代法治国家的大背景下,依法规范与控制行政权力已经成为行政法治的核心,与此同时,现代福利社会的兴起使得政府行政管理涉及到越来越多的领域,行政自由裁量权也大量出现。行政裁量权的存在虽然保证了行政行为的灵活性与能动性,但过于宽泛的裁量同样可能导致恣意与专断。近年来,行政执法领域尤其是行政处罚领域的“软”与“乱”的问题日益凸显,这其中“软”与法律规定的处罚力度不够有关,“乱”则与行政裁量权的不合理使用乃至滥用存在关联。依法规范行政处罚裁量权势在必行,但仅靠立法机关来预设一切可能情况并不现实,因此一个在遵照上位法前提下,通过解释和细化法律所形成的行政自由裁量基准制度不仅体现了依法行政的核心价值,而且是沟通抽象法律与个案之间的有效媒介,具有较强的可操作性。本文要解决的问题是行政处罚裁量基准在我国有没有建立的必要性,在有必要性的基础上,应怎样制定行政处罚裁量基准。之所以选择这个题目,是因为行政处罚裁量权滥用的现象很突出,需要采取措施加以规范,采取制定裁量基准的方式,一方面作为对原有法律的解释与细化,不会违反上位法的规定;另一方面,近一两年来,已有许多地市制定了自己的处罚裁量基准,但总体而言制定主体过于分散,目前国务院有意将裁量基准的制定权统一到省级地方政府,已经制定了征求意见稿,整个行政处罚裁量基准制度的建立正在酝酿之中。因此在这个阶段进行这样的研究,从一定意义上说呼应了现实的需要,能够为中国行政处罚裁量基准制度的建立尽绵薄之力。裁量基准制度所具有的可以使行政机关进行自我约束的功能构成了其存在的现实基础,在世界范围内,以基准制度约束行政行为的模式已经日趋成熟,尤其是较发达国家和地区,包括行政处罚裁量基准制度在内的行政自由裁量基准制度已经经过了比较长时间的理论与实践摸索,在西方传统的三权分立理论下,立法权只能由立法机关享有并行使,对于行政机关是否可以拥有裁量行为的基准制定权力,经历了抵触——以判例方式部分接受——完全认可和逐步完善的过程,累了丰富的经验,已趋近于成熟。而且其表现形式多种多样,包括规则、指南、备忘录、信件、指令、会议纪要等。日本和韩国的《行政程序法》专门规定了裁量基准及其公布机制,法国也以“指示制度”的方式制定裁量基准。我国已有部分地方政府出台关于规范行政裁量权的规定:如北京市人民政府关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》、《湖南省行政程序规定》、《天津市人民政府关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见》等规范性文件中,已经设定了相应的裁量基准,与此同时,国务院也制订了《关于规范行政裁量权的指导意见》(征求意见稿),并已由国务院法制办下发到各地区、各部门征求意见。其中规定由各省级政府和国务院各部门统一制定行政裁量基准。由此可见,行政裁量基准制度的探索已在进行中。通过对裁量基准制度的探讨,认为行政处罚裁量基准制度有其正当性和可行性,符合中国以政府推进型的模式进行法治建设的要求,但同时在处罚裁量基准的内容中仍存在一定的灰色地带。在全面加快法治政府建设,提升政府依法执政能力的大背景下,为了在行政处罚领域建立公正科学行政执法制度,促进行政处罚行为的规范化使该制度限制公权力的功能得到全面发挥,还需要司法系统的外部监督作为辅助。
