我国城市化起步较晚,但是发展迅速,随着城市规模的扩大,城市管理也越来越复杂。面对城市管理的种种问题,各级政府也在努力探索相应的管理方法。1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条例被认为是“相对集中行使行政处罚权”的依据。1997年5月,在北京宣武区成立了全国首个城市管理综合执法试点单位——宣武区城市管理监察大队,之后,在广州、哈尔滨、杭州等城市纷纷试点“相对集中行使行政处罚权”。城市管理综合执法相对集中行使“市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政道路、规划建设、工商行政管理(无证摊贩)、公安交通管理(侵占道路)”等方面的行政处罚权。城市管理综合执法一定程度上解决了过去“七八顶盖帽盖不住一顶草帽”的尴尬执法情况,缓解了城市管理中各职能部门职责不清、职权交叉、有利争着管、无利相互推诿的混乱执法局面。但是,在城管综合执法的实践过程中也出现了越来越多的问题:执法人员不足、经费紧张、城市管理长效机制薄弱、暴力执法和暴力抗法事件频发引起民众不满等等,使得城市政府不得不思考更好的城市管理方法。从2007年底开始,深圳市宝安区西乡街道率先在全国实行“城管外包”,将市政公用设施巡查、街区治安巡查、环保巡查、市容养护、“四害”消杀、协助城管部门落实门前三包工作、国有土地管理、协助街道开展专项整治工作、抢险救灾、群体事件应急工作、组织街区文化娱乐及宣传活动、向商户及市民提供便民服务等工作一并外包给了深圳一家名为“鑫梓润”的物业服务公司,引入物业服务公司之后,花园街区的十字路口商贩、繁华路段摊贩、沿街职业乞丐乞、立交桥和天桥下流浪露宿人员明显减少;沿街墙柱牛皮癣、机关单位和主要路段的横幅乱挂情况减少;街区治安明显有了好转。解决了城市管理长效机制薄弱、管理人员不足、执法矛盾尖锐等问题。之后,城管服务外包蜂拥而起,郑州、长沙、宁波、成都、大连、烟台等城市纷纷实行了城管服务外包。城管服务外包虽然解决了城管部门存在的人员不足、经费紧张、长效管理机制薄弱的问题,并且一定程度上缓解了暴力抗法、暴力执法的情形。但是,城管服务外包过程中也出现了许多新的问题,如在外包决策过程中随意发包、合同制定不清;外包执行过程中的外包公司的合法性遭到质疑、外包公司人员与服务对象的暴力冲突事件、“围而不罚”执行效率低、服务过程不规范、经费控制不到位、绩效评估困难等问题;以及外包后续的责任界定与维权问题等。本文阐述了这些问题,并且分析了问题出现的原因在于一是外包程序的不规范,不严格按照招标程序进行;二是城管体制本身存在的问题,城管部门自身的职责权限以及合法性尚不明确;三是外包过程中的监督不力;四是配套政策和服务的缺失。根据这些存在的问题及原因分析,明确外包过程中政府和承包方各自的责任。政府的责任在于外包的决策责任;外包执行过程中的监督责任;为外包顺利实施提供配套政策和服务的责任;对社会及时回应的责任;在外包过程中出现人身、财产损伤后的赔偿责任。而企业的责任则可以分为对政府的履约责任以及对社会的公共责任。在明确外包过程中双方的责任之后,就需要对其责任进行追究。对于政府可以通过决策与监督责任追究机制来追究党政决策领导的责任、外包过程出现问题后所负责的城管执法人员的责任。通过法律途径对外包过程中出现的人身、财产伤害进行维权,并且通过赔偿机制弥补损失。同时,为了使得外包过程中的一些政策、配套服务能更加到位,引入民众评议机制来促使政府完善外包政策。而对企业的责任追究则可以通过行政责任追究的途径,对其在外包过程中出现的问题进行罚款、降低资质等惩罚。通过法律途径追究其在外包过程中对服务对象造成的人身、财产伤害,并且通过赔偿机制来弥补民众的损失。最后,设立一种复杂情况下的赔偿责任追究机制以确保外包过程中民众的损失得到赔偿。城管部门长期以来在执法过程中与执法对象的种种矛盾使得城管被妖魔化,而且大量的烦杂琐事使得城管尤其是街道层面的城管疲于应对,城管外包模式的出现和培育有利于我国城管部门充分利用社会力量进行城市管理,体现了城市管理精细化的要求。由于我国城管体制在短期内无法快速改革,因此,城管外包作为一种权宜之计可以缓解城市管理难题。但是同时也必须明确在城管服务外包过程中城管部门和承包方各自相应的责任,并且通过相应的责任追究机制,解决城管服务外包过程中的矛盾纠纷,确保城管服务外包模式能得到完善,以便城管外包模式能得到更好的发展。
