财政分权下地方政府“土地财政”困境及出路

自1994年分税制改革以后，国家对中央与地方政府的财政收入分配以及支出责任划分作出了很大调整，中央与地方之间逐渐形成一种“财权上收、事权下放”的局面，这就容易造成地方政府特别是基层政府的财政负担进一步加重。地方政府在自身财力有限的情况下，为了弥补地方财政收支缺口，在实践中摸索出一条利用土地资源获取财政收入的新途径，这种依靠出让国有土地使用权而获取巨额土地出让收入的行为逐渐发展成为如今饱受争议的“土地财政”。虽然，“土地财政”暂时缓解了地方政府的财政压力，对经济增长以及城市化建设也发挥了不容小觑的推动作用。但是，随着地方政府对这种异化后的“以地生财”模式的过度依赖，“土地财政”的弊端也暴露无遗。比如，地方财政收入结构失衡问题、银行金融风险问题、不断扩大的社会贫富差距问题以及投资和消费结构失衡问题等，都将直接或间接的影响地方经济乃至国民经济的可持续发展。究其根源来说，“土地财政”不只是单一的“财政问题”，但现行国家财政分权体制的不完善以及税制中存在的缺位与滞后等问题又确实是导致“土地财政”愈演愈烈的重要原因。因此，我国地方政府的“土地财政”问题在当前极具深入研究的价值。基于此，本文首先采用制度分析方法对与“土地财政”相关的理论基础与制度基础进行归纳与总结，试图找出并客观分析目前“土地财政”运行模式背后所存在的问题。其次，本文对“土地财政”收入范围作了一个合理的界定，将其按收入性质以及运作模式划分为第一、二、三类土地财政收入，鉴于数据的可得性和有效性，本文的研究主要以第一、二类土地财政收入为主，即与土地相关的各项直接或间接税收收入以及土地出让收入。然后，本文利用现有的相关年鉴数据对“土地财政”的规模现状展开有效估算。估算结果显示在2003年至2012年间，从全国层面来看，地方政府的土地财政规模迅速扩张，地方政府对土地财政的依赖程度日益加深；分区域来看，东部地区的土地财政规模远超过中、西部地区，增幅也较为显著，东部地区地方政府对“土地经营”、“城市经营”的动机要明显强于中、西部地区。在估算结果基础之上，本文还通过理论与实证研究相结合的方式客观的评价了现行国家财政分权体制下地方政府竞争行为以及地方财政支出压力对“土地财政”问题所产生的影响。最后，有针对性地提出一些符合实际且具有可行性的公共治理之策以化解目前地方政府的“土地财政”困境。