北京市作为我国国家首都,同时兼具经济、文化与政治中心的多重功能,表现出城市功能集聚优势。城市功能的过度集中导致城市问题涌现,体现在交通、环境、经济、社会、土地、社会福利等各个方面,因此北京市的未来城市定位和发展方向成为城市治理的重点问题。2015年,“非首都功能疏解”提出,在京津冀协同发展的区域背景下,研究非首都功能疏解对策具有极强的理论及现实意义,对首都功能定位、功能疏解与调整策略、推动城市各系统协同发展具有重要影响。本文以管理学思维为研究思路,从背景研究、现状研究、机制研究和经验研究四个层面,分析非首都功能疏解必要性。研究主要着眼于要素疏解,分为人口、产业和土地利用三个层面,结合其疏解必要性与疏解机制,为非首都功能疏解提供建议。通过现状研究,发现非首都功能疏解必要性体现在以下方面:(1)职住空间不匹配造成通勤成本提升、交通拥堵严重,人口扩张导致人均资源拥有量较低、资源缺口加剧,人民生活对城市公共服务提出新的要求、社会福利压力提升;(2)北京市当前产业结构较为冗杂,不符合首都定位的产业阻碍城市健康、可持续发展,重点产业优势不显著、低端产业占用生产资料、京津冀产业合作水平较低,产业结构有待进一步优化;(3)土地资源本身的固有稀缺性,中心城区土地由于历史建设而逐渐趋于利用饱和,城市向外扩张导致城市整体可控性降低,土地价格过高导致房价抬升。在北京市的首都定位下,借鉴国际都市圈发展方式及核心城市疏解经验,对北京市非首都功能疏解提出以下建议:(1)人口要素疏解方面,就业郊区化疏解推动职住空间均衡,产业外迁带动人口迁移、降低人口负荷,推动人口结构高学历化、年轻化疏解;(2)产业要素疏解方面,基础性产业外迁,产业结构持续优化与升级,加强京津冀产业结构互补;(3)土地利用要素疏解方面,拆除与改造老旧项目,严格化审批新建项目,土地利用空间布局合理化和均衡化。此外,非首都功能疏解同样要求京津冀协同发展的战略配合,提出以下几点建议:(1)构建人口合作管理机制,承接人口迁移;(2)统筹三方发展需要,承接产业疏解;(3)推动区域合作,打破土地要素壁垒;(4)区域多种功能协调发展,以点带面推动一体化进程。通过非首都功能疏解与京津冀协同发展的共同推进,减小北京市城市发展压力,构建可持续发展的首都模式。
