本研究为解决农村特别是村内公共品供给不足及失效的问题,选择其中最重要的影响因素——政府供给制度这一视角,立足重庆实践这个典型样本,借助公共品、公共财政、公共选择和制度经济等有关理论,深入解构农村公共品一事一议财政奖补制度的内涵及其特质,深入考察制度之于公共品有效供给的影响及其机理,深入分析制度自身的缺陷及推进的障碍,按照“需求导向”、“决策自主”和“政府主导”型的创新方向,提出在实践层面具有可操作性的政策建议,为农村公共品供给制度研究提供理论和实证的依据。1、主要研究结论(1)一事一议财政奖补制度源于实践,具有较强的生命力和活力,其民主元素超过了建国以来任何农村公平品供给制度的安排。农民、村组织和政府“需求”的一致性及迫切性,必然推动制度的较快变迁,一事一议财政奖补制度便孕育而出,它规定了“采取怎样的程序及方式来供给”,带有强烈的需求导向性特征,其民主元素超过了新中国成立以来任何农村公共品供给制度的安排。这项源于实践,又被“顶层设计”认可的制度一经推出,便显示了其强大的生命力和活力。其生命力主要体现在产生于实践、又在优化完善的基础上得到了实践的充分印证；其活力主要体现在三个方面,一是激活了农民参与的主动性和积极性,同时自主性得到了进一步加强；二是激活了村组织干事的能动性和开拓性,同时创造性得到了进一步释放；三是激活了政府供给的针对性和合理性,同时有效性得到了进一步提升。(2)一事一议财政奖补制度解决了农村特别是村内公共品供给充足有效的问题,实现了资源的合理配置,为农村经济社会发展奠定了坚实的基础。在与制度环境、制度客体的交互作用中,一事一议财政奖补制度,一方面影响了农村社会的发展方向,将改善和保障民生作为着力点及目标；另一方面影响了政府管理职能的转变方向,将加强和创新社会管理的关键点及载体形式。一事一议财政奖补制度在农村的实施,有利于发挥村民大会和村民代表大会的自治作用、保障基层民主权利,巩固了农村社会发展的政治基石；有利于促进政府向服务型政府的转变、创造科学的社会管理方式,巩固了农村社会发展的管理基石；有利于解决农村公共品供给的充足性和有效性、促进资源的合理配置,巩固了农村社会发展的经济基石。(3)一事一议财政奖补制度仍有改进的空间,需要创新来进一步提升其供给效能。在实践中,一事一议财政奖补制度已显示出了较强的适应能力,但也有内在缺陷及推行障碍。随着运行环境的变化,制度必须不断改进和创新以实现自我完善、维持活力。一是政府作为一事一议财政奖补制度中的供给主体,应建立城乡一体化公共产品的供给体制,使政策制定坚持城乡平等的非歧视性指导思想,向城市和农村提供大致均衡的公共产品、缩小城乡差距；二是改革农村公共产品供给的决策机制,使农民成为一事一议财政奖补制度中的决策主体。“自下而上”的需求表达机制和“自上而下”的科学决策机制仍将在较长的时期内共存,但在推进过程中可采取“由点及面、先易后难、区别对待”的原则,通过奖补资金切块到村的方式,积极探索由村民、村组织自主决定并管理奖补项目及资金的机制,切实提高制度供给效能。(4)一事一议财政奖补制度可拓展于其他公共产品的供给。一事一议财政奖补制度虽有其适用范围及层次的局限性,但其民主管理理念及运行机制完全可以为其他政府公共品供给制度创新提供借鉴。目前,随着民主意识的不断增强,公众关注公共利益的深度和广度也不断拓展,改革已入深水区的认识氛围也越来越浓,作为最大公众利益的公共产品供给受到各方关注,包括决策过程、项目建设、绩效评价等已经或正在纳入公众视线。如何确保需求与供给的总量充足及结构均衡,在政府公共产品供给中强化或健全“科学民主法制决策、公开公示透明建设、客观真实专业评价”的相关制度建设已迫在眉睫。2、研究的政策建议对一事一议财政奖补政策的构建,应该遵循以下基本原则：一是权利下移,财权跟进；二是规划先行,有序安排；三是加强监管,提高绩效。具体的政策建议包括：(1)坚持村级组织基础设施重点规划先行。顺应新农村建设与城镇化发展“两轮驱动”的要求,将村规划纳入区县、乡镇中长期规划来统筹考虑,注重科学性,突出重点,切实解决“难点、盲点”问题。以科学的规划来整合项目,以合理的项目来整合资金,充分发挥一事一议财政奖补制度的平台作用,合理配置农村公共资源。同时在设定合理的中长期建设目标的前提下,突出规划成果的实用性,通过有序安排和一定的建设积累,以实现预期目标。(2)增强基层政府组织公共产品供给能力。按照事权与财权相统一的原则,既从财政体制上实现财权下沉,又从转移支付制度上保证财力相当,提高基层政府管理与服务职能的自主性；在加大财力性转移支付力度的同时,加大“奖、补”资金规模,适当提高财政困难县乡政府的基本财政支出标准；完善“来源稳定、管理规范、保障有力”的村级组织运转经费保障机制,确保村级组织依法有效履行职能。(3)加强和创新以人为本的农村社会管理。进就步促进乡规民约与基层民主有机结合,实现个人利益、村集体利益与国家利益有机统一；进一步树立基层干部和政府以人为本、服务为先的理念,寓管理于服务之中,着力解决好农民群众最关心最直接最现实的利益问题；进一步优化政府投资结构、加大投资力度,积极促进城乡基本公共服务均等化,切实把更多财力、物力和人力用于农村和贫困地区。(4)完善社会多元化参与公共品供给机制。引导社会多元化参与农村公共品供给,一是政府财政奖补。多渠道、多环节筹资财政奖补资金,建立各级政府预算安排的稳定增长机制,在壮大财政奖补资金规模的基础上,逐步提高奖补比例,突出政府在公共品供给上的主导性,以激发、带动农民积极投身项目建设。二是社会团体及个人捐赠。以“故土情节”等精神纽带加强村社与本籍先富者的联系,鼓励社会团体及个人积极参与农村公共品建设。三是业主制。鼓励愿意承担社会责任的业主,按比例出资解决污水、垃圾、绿化、道路、小流域等共同的环境问题,就地帮扶村镇绿化、道路等基础建设,解决贫困村社建设缺钱少物的困境；四是政府与民间盈利组织合作制。推进形式多样的城乡共建、政府与组织联合模式,实行“城区与乡村结对”、“政府+组织+村社”、“政府带动大企业定点帮扶贫困地区”等多种方法,解决建设资金的匮乏。(5)优化奖补制度各方主体协调决策机制。进一步规范政府有关部门沟通协调的工作机制,发挥“打组合拳”的整体功效,确保农村公共品需求与供给总体平衡。一是简化项目申报程序,确保需求表达与科学决策及时有效。二是加大政策宣传力度,确保农民知晓政策的主要内容及申报程序,并通过项目的示范作用,来引导农民、村干部思想观念的转变,以激发他们参与制度实施的积极性和主动性,确保项目建设取得实效。三是大力推进财政奖补工作操作规范化、程序标准化,对必要程序一个都不少、对可以归并的程序全部归并、对可有可无的程序全部取消,减轻基层工作压力。四是建立农村公共品供给的自主决策机制和农民需求的有效表达机制,克服自上而下决策、强制性供给的弊端,解决农村公共品的供需结构失调以及劣质公共品问题,使公共品供给和建设决策真正能够满足广大农民的需求偏好。(6)严格规范村级组织财政资金使用管理。建立村财政资金公开制度,加大联动监管力度。一是借助“村财乡代管”、会计电算化等手段,加强村级经费管理、规范使用程序,同时乡镇财政和农经部门切实履行监管农村财务、审计监督的职能,督促村级组织规范业务、专款专用,真实、完整、全面地反映公共品建设和补助资金的所有收支情况。二是强化群众民主监督、畅通投诉渠道。三是加强乡镇政府、党委、纪检审计监督,形成完整的监督体系,提高资金使用的安全性和有效性。3、主要创新点(1)理论创新。本研究借助有关经济理论对一事一议财政奖补制度产生的现实背景、本质特征和目标定位进行了一般性归纳分析,从理论上解析制度之于公共品有效供给的内在机理及影响作用,延伸和充实了我国农村公共品供给制度理论研究。(2)实践创新。本研究通过实地调研获取了大量第一手资料,从实证的角度对一事一议财政奖补制度实施效果进行总结,并在深刻剖析制度内在缺陷和推行障碍的基础上,结合自己工作实际,提出建立“需求导向”、“决策自主”和“政府主导”型供给制度及相适应的政策建议,具有较强的可操作性。
